一、引言

2020年初爆發的新冠疫情沉重打擊全球民航運輸業。依靠政府的大力紓困和企業自救努力，中國民航業雖身處逆境，負重前行，但仍堅決履行了社會責任，實現了穩定發展的行業目標。 隨著新冠疫苗和治療性藥物的研發進展，樂觀的我們終于看到了 “隧道盡頭的亮光”。

然而，即便新冠疫情最終平復，中國民航就會“春暖花開”， “鴻業大展”嗎？悲觀的人們還會爭論說：新冠病毒會長期存在，可預見的未來疫情不會“最終平復”。僅就科學層面而言，這的確是一種真實可信的預測。

而作為戰略推演的一種情景，本文所展望的“新冠疫情最終 平復”，更強調“政府最終解除疫情引發的各種旅行限制政策”，并不是指新冠病毒作為一種疾病感染源被“徹底消除或控制”。 至于最終戰勝疫情的時間，我們交通旅行業者無不翹首企盼“這一刻早日來臨”。但“勝利日的推遲”其實并不影響本文對疫情過后民航業救助政策的分析和探討，除非在這一延遲的時間段里出現了我們未能預測到的變量或者變化。

展望下階段疫情平復后民航業的救助與改革，我們首先應深入總結前期行業的紓困政策和企業的自救措施，再結合經濟形勢最新動態研判，才能推動全行業“與時俱進”，刷新“戰略共識”， 保持正確的“情景意識”。

二、回顧民航2020-21：政府輸血急救與企業自救

過去兩年，一方面我國政府通過減稅降費、減租降息、紓困貸款、重組注資、加大加快基礎設施建設等一攬子財政和金融支持政策全力幫助民航企業渡過難關。雖然中國民航全行業已連續兩年累計虧損超過兩千億人民幣。但是政府輸血急救的有力措施幫助民航在極度困難的時局下維持了生產運行的能力和規模，充分發揮了民航服務疫情防控和經濟社會發展不可替代的行業功能。另一方面民航局出臺了民航十四五發展規劃，合理引導行業發展預期，宏觀調控行業發展節奏，為推動全行業“立足新發展階段，貫徹新發展理念，構建新發展格局，促進民航加快實現高質量發展”描繪了藍圖，奠定了基礎。

疫情以來民航企業也以多種方式開展了經營自救。除了企業內部貫徹“三去一降一補”深化改革以及降本增效的各項舉措之外，航企自救最大的亮點是航空貨運。航空公司通過大幅增加“客機貨班”，擴大貨機機隊規模和飛機利用率等措施大幅提高運能供給，保障了全球抗疫物資的及時運輸，有力支撐了抗疫時期中國外貿的強勁發展和全球產業鏈和供應鏈的穩定，最終抓住貨運市場機遇實現了每年近200億的業務利潤。

肯定前期政府紓困政策以及企業自救措施有效性的同時，我 們還必須清醒地認識到上述舉措的局限性和不可持續性。第一， 政府目前主要是聚焦“六穩六保”的政策目標，在維持現有的民航行業結構和競爭格局的條件下對各行業主體進行“輸血救急”， 真正的問題是民航企業的“自身造血能力”能否在疫情平復后“自然恢復”？第二，政府當前以信貸支持為主的紓困政策未設定明確的前置要求、給予條件、政策期限以及退出條件。企業長期對政府紓困政策“依賴成癮”會導致全行業深化改革和結構調整的 動能減弱，不利于行業的創新發展。第三，民航企業在航空貨運方面取得的成績和盈利與行業整體的虧損規模相比完全不在同一個數量級，而且業績波動性大，可持續性存在變數。

三、看懂民航2022：躬身入局迎萬難

2022年1季度宏觀經濟形勢的最新趨勢與動態則更凸顯出民航業前期紓困政策的局限和不可持續性。油價大幅上揚、人工成本剛性上升和公共安全成本上升等因素與疫情引發的需求收縮、新增低效/無效資產遞延影響等各種不利因素疊加交織，已深度制約民航業今后的復蘇和發展。

2022年初的布倫特油價已逐漸攀升至每桶90美元的高位。2月24日俄烏戰爭爆發更是推波助瀾，導致國際油價急劇上升至每桶120美元以上，盤中一度突破2008年以來的價格高點。導致這一輪國際油價和大宗商品價格的大幅上漲的原因，既有疫情影響下美國等主要經濟體貨幣超發的通脹效應（中長期驅動），又有俄烏戰爭等突發事件引發市場破壞以及供給危機的短期沖擊。雖然多家專業機構對此輪油價上漲的上限還存在每桶150美元/180美元/300美元等不盡相同的預測，但相較2020-21年，保守預計2022-23年國際油價都將處于每桶90美元以上的高位。

這意味著以2021年平均交貨價（每桶69美元）為基準，中國民航全行業燃油成本按年同比至少要上漲30% 。根據2019年和2020年《中國民航行業發展統計公報》的相關數據推算，近期全民航每年大約會消耗3000萬噸航油。假定人民幣兌美元匯率不變，若依照2021年航油結算價平均每噸4100元人民幣計算， 未來兩年民航燃油成本同比2019年每年至少要凈增近370億元人民幣。高盛集團3月8日公布最新油價預測，預計2022 全年布倫特平均油價將會達到每桶135美元。若照此推算，中國民航全年燃油成本較2021年至少要凈增1200億元人民幣以上。

2020年因油價處于近年低位，人工成本一度超過燃油成本成為航空公司的第一大成本項，總成本占比超過20%。考慮到航空公司的機務維修、配餐供應、機場服務等大項成本開支中其實 隱含著相當大比例的人工成本，整體人工成本剛性增加引發的行 業經營風險其實被顯著低估了。根據第七次人口普查數據預測，考慮到近幾年超低的人口出生率和自然增長率，2025年之前中國總人口即將達到峰值，之后將呈負增長。而有人口專家根據最 新的統計數據預測：2021年全國凈增人口總量僅為48萬，全國人口總量提早至2022年就會出現“負增長”。前期2010年中國勞動人口總量已達到峰值，其后轉為負增長。2022年提前出現 人口總量拐點，這是中國人口結構的又一次重大轉折，未來必將 極大的影響經濟和社會發展的各方各面。“總勞動人口規模縮小的同時，我國勞動力市場仍存在勞動力技能結構與市場需求結構不匹配的突出問題，部分企業招工難、用工荒與部分群體尤其是青年群體就業難矛盾并存。 ”（參閱《藍皮書：2022 年中國經濟形勢與預測》P11 頁/主編：謝伏瞻；副主編：蔡昉 李雪松/ 北京/社會科學文獻出版社/2021 年 12 月出版）

今后隨著各行業復工復產以及民航業生產量的恢復，民航生產、運行和服務一線的工作崗位預計也會出現招工難，進而連鎖導致行業基層和一線隊伍的整體管理問題。在北、上、廣、深等 一線城市，上述人力問題則更為突出。民航業迫切需要推進人力制度層面的深化改革，切實加大相關崗位的綜合保障和綜合激勵力度，提高相關崗位在就業市場的吸引力和競爭力。這樣才能有 效應對和緩解上述問題。但這些均意味著行業人工成本“在總體工資性支出隨物價上漲而調整的大盤子”基礎上要進一步追加結構性調整優化的增量。十四五開始民航業的確該聚焦“人”的因 素，像管理飛機價值一樣精細化的管理人力資源了。

疫情可能最終平復。但“后疫情時代”各類公共安全風險上 升的趨勢卻很難“揮別”。未來這類風險可能不至于像新冠病毒 一樣引發“全球危機”，但它們會對經濟或者民航業造成局部或 階段性的擾亂，并導致全行業安保、防疫等管理成本長期增加。這已經成為“新常態” 。考慮到民航業各主體窘迫的財務狀況， 上述公共安全相關成本增項如果不能對應到穩定的收入項，完全 可能隨時變成“壓垮駱駝的稻草”。

總結上述三類成本的趨勢分析，綜合考慮宏觀經濟不景氣導致的旅行消費需求縮減，以及2020年以來行業新增低效無效資 產的遞延影響，最樂觀預測：即使 2022年后半年新冠疫情得以成功遏制，政策層面各種旅行限制完全取消，2022-2025年民航業可比口徑每年仍將連續虧損超過1000億元人民幣。縱觀十四五，不但民航業生死存亡的警報遠未解除，行業生存環境反而比 疫情暴發后的前兩年更為復雜和惡劣。

事遇萬難須放膽，人破困局要用智。展望民航業下階段的救助與改革，政府各相關部門需要打破慣性思維，躬身入局，和衷共濟，從供給和需求兩側協同發力，目標導向，對癥施策，量化引導，才能推動民航業擺脫困局，早日實現健康、可持續發展。

四、居危思備，需求側量化救助民航業急需“三板斧”

通過前文的分析推演，不難看出，無論新冠疫情是否平復，未來三年中國民航業都必須仰賴國家從政策層面更大力度實施 救助。政府必須通過各種方式每年為全民航注入至少1000億元 人民幣（特殊情況下甚至可能超過2000億人民幣）的流動性， 全行業才能維持現有規模的正常運行。政策層面需要討論的問題 不應是“該不該救助？ ”、“該救助多少？ ”。而應該討論的問 題則是：作為一項產業政策和公共政策，國家對民航業實施救助的目標和邏輯是什么？誰來統籌負責制定和實施民航業救助計 劃？如何系統設計精準、量化的救助政策實施方案？各項救助政策和措施應何時在何種條件下退出？

不同于過去兩年政府無條件直接“輸血急救”，下一階段政府首先應該將民航救助政策與各政策受益方的分類改革目標捆綁實施；其次要事先明確救助政策的總體量化目標；在此基礎上再對每個分項政策和措施加強動態、量化的效果評估和過程管理，逐項明確政策期限和退出條件。成功的救助政策，其制定和實施都需要政府和企業打破傳統分界，基于“信息透明和信息對稱” 充分協商，深度合作。當務之急是政府層面首先要明確一個總體牽頭領導和推進此項工作的責任部門，并配套落實相關工作機制。否則，國家擔保的長期巨額信貸支持就成了主要的政策選項，甚 至最終可能“選無可選”，成為唯一的政策選項。企業“信貸成 癮”的尾部風險經年累月，勢必在未來導致更大的“難局”。

民航救助的政策措施總體上分為供給側和需求側兩大類。只有在肯定前期供給側救助措施的成效的同時充分認識其存在的 局限與不可持續性，才能明辨“運用需求側的政策工具通過市場 發揮產業救助效能”才是下一步行業救助政策轉折和遞進的主流 方向。通俗講，政策的綜合導向是允許和任由企業繼續借債度日？還是擇機轉變，激勵他們“出門干活掙錢”？“道心唯微”。 政策主導者當局決策時的一念之擇，其后的因果結局卻大為不同。

另外，2020年8月發表的《 “絕地五策” －從航空公司視角透視中國民航業新冠疫情政策和措施建議》和2021年1月發表的《極限思維：五問民航十四五》兩篇文章，已經從供給側以航空公司視角對中國民航的新冠疫情救助政策和民航業宏觀調 控的相關問題進行了深入探討。兩篇文章從供給側出發給出的政策建議雖過于理想化，但現在看來仍不失其理論價值。因此本文將重點圍繞前文論及的問題從需求側提出對應的量化救助建議，不再重復引用上述兩篇文章已經充分討論的內容。

4.1 發改委應盡快明確民航和高鐵的同步調價機制

民航應對油價飆升的措施主要有：1 、廉價能源替代。2 、節 能措施，包括改進工藝流程、淘汰高耗油、高耗能設施設備等等。3、提高產品服務價格和征收燃油附加費。4、采取金融對沖措施。 運輸業是燃油消耗大戶。前兩類措施雖符合綠色低碳環保的發展 方向，但對民航業而言“緩不濟急”且又“杯水車薪”。民航企 業主要靠采取后兩類措施來度過危機。

以高盛對于油價的最新預測值（2022 年布倫特油價平均每 桶 135 美元）測算，除去貨運部分，全年平均航空公司要通過提 價和征收燃油附加費向每位旅客多收 200 元人民幣才能抵消油 價上漲的影響，而 2021 年民航旅客的平均票價僅為 700 元不到。民航旅客運輸的替代方式是高鐵，其客運運能是民航的 4-5 倍， 它會同步提價和征收能源專項附加費嗎？次一級的問題是民航 如果全年預計增加 1200 億人民幣的燃油成本，其中多少比例通 過企業提價來抵消？多少比例可以通過征收燃油附加費來抵消？國家發改委有必要借鑒石油行業成品油價格調整機制，出臺協同透明、事先約定，按規則自動觸發的民航和高鐵的同步調價機制。否則民航鐵路難兄難弟，難免互相拖累，陷入“競虧比賽”。

至于是否采取金融對沖措施部分抵消和延緩油價上漲的影響？民營企業可以自主經營決策。而中國民航業主體多為國有企 業，且中航油又是居于壟斷地位的專業航油提供商。如果中航油 和各國有航空公司都分別采取金融對沖措施應對油價波動，這其 實意味著雙重對沖，會無形中放大金融工具的風險和收益。因此應對油價波動，全行業有必要謀劃出臺統一的金融對沖計劃。與 此相關的另一個關鍵變量是購買金融對沖產品平抑油價上漲的 總倉位量。筆者建議應將其嚴格控制在目標比例范圍。行業主要 應通過前三項措施抵消燃油成本上漲，剩余部分才考慮通過購買 金融對沖產品來鎖定風險。畢竟運輸企業參與燃油套期保值的目的是助力可持續經營，不是要在金融市場投機牟利。

4.2 允許民航設立和收取“安保和防疫費”

為應對行業公共安全風險相關成本的上升趨勢，民航業可考慮的措施主要有兩個方向：1 、爭取由政府財政資金直接報銷或 撥付相關費用。2 、按照使用者付費的公共管理原則，允許航空 公司代表行業統一征收“安保和防疫費”。考慮到目前各級政府 的財政狀況，第一項措施幾乎無從實現。聚焦第二項措施，如果允許航空公司向每位出行旅客征收50元的安保和防疫費，全年旅客量以4.4億人次計算，民航客運每年可以籌措220億人民幣的專項費用；假定貨運能再籌措50億安保和防疫費，則民航每 年可籌措270億人民幣專門用于安保和防疫工作。為此，政策層 面需要先期解決的問題是：政府是否允許民航設立和收取安保和防疫費？收取的標準如何測定？民航內部關于此項費用相應的分配、使用和管理的相關規則、規定也應提前制定完備。

4.3 疫情過后，一旦解除旅行限制，同步發行全國通用的旅 游振興消費券

當前出于防疫需要，各級政府出臺了各種嚴格的旅行限制政策。旅行消費需求縮減是既是這些政策實施的目標，也是其必然結果。但未來疫情平復，一旦各種旅行限制政策被解除或取消，政府完全可以通過發放專項消費券的方式，階段性鼓勵人們出行 和消費。

受部分企業設立專項福利每年向員工發放旅游補貼的啟發，充分考慮政策的公平性、可行性和有效性，筆者建議：由中央財 政以數字人民幣方式向社會所有在職職工（不分規模、所有制和 雇傭方式）發放一定金額的“旅游振興消費券”，專項用于限期 購買景區門票、航空和高鐵運輸服務以及星級以上酒店住宿服務， 全國通用。在職職工可以通過工資賬戶關聯數字人民幣賬戶的方式領取“旅游振興消費券”。此項舉措若付諸實施還會有力推動數字人民幣在全社會加速推廣應用。

根據文化和旅游部授權（中國旅游研究院）發布的數據，2019年中國旅游業總收入為6.63萬億元人民幣。充分考慮刺激政策的力度和效果，“旅游振興消費券”的總發放規模第一年可以設 定在 5000 億元人民幣左右，之后再根據實施效果逐年調整直至 政策最終退出。足量發行全國通行的“旅游振興消費券”勢必會 給深陷困局的旅游服務業注入充分的流動性，加快包括民航在內各相關行業的復蘇與成長。此項政策也會提振旅游服務業擴大就業，還會帶動和刺激社會整體消費的全面活躍，從而幫助政府實 現多重政策目標。當然，中央政府發放“旅游振興消費券”不只是一項實施行業救助的政策工具，更是一個復雜的社會工程。政策方案還須由政府和相關行業決策部門更周密的論證和謀劃。

所謂寧可備而不用，不可用時無備。在疫情管控措施沒有放 開之前，我們特別要抓緊當下的時間窗口，推動相關各方就上述 政策的必要性、可行性以及實施方案達成盡快共識，提前審議決 策。疫情過后，一旦政府解除旅行限制，即可同步發行全國通用 的“旅游振興消費券” ，鼓勵和刺激人們旅游出行。

五、結語

展望疫情平復后的民航業，如果上述需求側的量化救助措施得以實施，民航業有望通過“上調價格并征收燃油附加費、征收安保和防疫專項費、“旅游振興消費券”刺激和擴大旅游消費” 這三大舉措每年從市場上獲得1000—1500億人民幣的增量營業 收入。輔之以政府在供給側針對民航企業實施附加“改革條件和 量化目標”的一攬子行業救助政策（包括“減稅降費、減租降息、紓困貸款、混改注資”等）；再加上各個企業自立自強，通過各種“自救”措施“苦煉內功”，改善自身“造血”能力（包括深化人事制度改革，系統加強人工成本管控、兼并重組、結構調整， 精細化管理，降本增效，產品服務創新升級等），中國民航業才有望最終擺脫新冠疫情的重創，重新走上良性發展的道路。

疫情過后，中國民航會好嗎？

我們都希望它變好。所以事在人為，事不宜遲。

生逢大破大立的時代，每一個民航人都已無處“躺平”。